Автор с группой экспертов ЮНИФЕМ разработал в 2004-2008 г. новую управленческую технологию программно-целевого планирования бюджета – модель "Социальная бюджетная матрица расходов государства на поддержку материнства и детства (Детский бюджет)" [см. Приложение 1.]. Это было продиктовано переходом на программно-целевой планирование и оценку деятельности органов управления, а также, масштабными задачами в области демографии, улучшении охраны здоровья, поддержки материнства, повышении доходов семей с детьми.

Идея предложенной модели состоит в следующем. Целевые расходы в пользу детей аккумулированы по статьям, программам, межбюджетным трансфертам в части бесплатных услуг, льгот и денежных выплат (пособий и пенсий) из всех источников и на всех уровнях бюджетного планирования – федеральном и региональном. Согласно модельной методологии необходимо сформировать базу для обоснованной экспертизы проводимых бюджетных решений, определения эффективности их исполнения, оценки усилий государственного управления. В современных условиях это затруднено, так как в бюджетном процессе принята отраслевая и ведомственная классификации групп затрат, но отсутствует социальная, выявляющая конечный адрес граждан, получающих бенефиции. В разрабатываемой модели целевой адрес планируемых и проводимых мероприятий и затрат на них становиться прозрачным и отслеживаемым для органов управления и мониторинга общественных организаций в сфере главного приоритета национальной политики: дети – будущее России.

Актуальность использования предлагаемой модели возрастает в связи с переходом к трехлетнему среднесрочному планированию, когда возможно сравнение различных прогнозных сценариев с позиции их вклада в решение острых национальных проблем. Данная модель соответствует и международным обязательствам Российской Федерации по подготовке национальных докладов по улучшению положения женщин и детей в России,  выполнению Целей Развития Тысячелетия ООН (снижение бедности, детской и материнской смертности, усиление равенства мужчин и женщин). Также, положений Пекинской платформы действий, а именно доступности гоударственных ресурсов для женщин с использованием системы гендерного бюджета как метода, признанного на международном уровне. Это очень важно и с позиции реализации Конвенции ООН о правах ребенка, ратифицированной Россией. 

Минфин РФ идеологически обозначил значимость социального подхода в бюджетном процессе в документе "Бюджетная политика 2006–2008 гг.", раздел "Бюджет для граждан", опубликованном при подготовке изменений в Бюджетный кодекс РФ. В 2010 г. Министерство финансов накануне заседания Государственного совета впервые представило данные о расходах государства на детей и семейную политику, примерно на уровне 4% ВВП. В свою очередь в 2010 г. ЮНИСЕФ опубликовал итоги научного исследования, проведенного совместно с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной Палаты, в нем доля расходов на детей в РФ определяется ближе к 5 % ВВП. Но в обоих документах бюджетные затраты на охрану здоровья матери и ребенка корректно не представлены.

По нашему мнению, указанные попытки имеют существенные недостатки: 

Наша модель Детского бюджета и расчеты по ней показали главную трудность – отсутствие необходимых исходных данных вообще, и на федеральном уровне, в частности, ибо ответственность за социальную сферу ныне практически целиком перенесена на региональные бюджеты. Понятно, что сбор региональных данных достаточно затруднен, требуется консолидированный бюджет России (Федерация + субъекты), а наиболее доступным документом его является одна страничка приложения к ежегодному проекту ФБ о расходах по отраслям социального блока. После принятия проекта ФБ, в следующий раз мы можем встретиться с консолидированным бюджетом, в том числе региональной его частью, только в отчете Казначейства, более чем через год, тогда как нужны в первую очередь, проектные предложения – что и где в бюджете надо менять. К тому же для обоснованной базы измерений недостаточно позиций только бюджета, значительную роль играют и внебюджетные фонды государственного социального страхования (Пенсионный – пенсии потерявшим кормильца, детям-инвалидам, Социального страхования – по беременности и родам, по уходу, Обязательного медицинского страхования – затраты на родовспоможение, здоровье детей и пр.) 

Есть и вторая проблема в определении расходов консолидированного бюджета. Надо понимать, что цифры по пособиям, детским, материнским и семейным, пусть с опозданием, но достаточно доступны для экспертов. Но в расходах на услуги для населения доля детей [см. Приложение 2.] не выделяется. Это относится к статьям по образованию (школы, техникумы, ДОУ, дома-интернаты), здравоохранению (расходы на педиатрию, гинекологию, дома ребенка), социальной политике (социальная помощь на детей и пр.), Не распределяются по указанным направлениям и межбюджетные трансферты в проекте бюджета на любой последний год.

Все это было практически выявлено в проекте "Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми в Москве", финансируемой Правительством столицы. Он предполагал обоснование размеров заработка работника в семье с ребенком. Определить его невозможно без учета расходов государства на поддержку родительства и детства, что предполагает решение давно назревшего вопроса – сколько стоит типичное содержание ребенка, достаточное для его нормального развития. Пока государственное регулирование доходов ограничивается исключительно нормативами минимального потребительского бюджета, что исходит из принципиально другой задачи – физиологического выживания, снижения бедности. На основе обследования семейных бюджетов Росстата с различным составом семей были составлены соответствующие нормативные бюджеты с учетом необходимых потребностей ребенка – коляска, велосипед, отдых, досуг, частичная плата за образование и медицину, от которой по факту никак не уйдешь и т.п.

В этом формате составление Детского бюджета Москвы показало, как меру вещей, основные направления и акценты, важные для принятия решений в области уровня жизни, трудовых отношений, экономической, демографической, семейной политики, так и методологии дальнейшего совершенствования управления бюджетом в целях повышения его эффективности на базе внедрения программно-целевого подхода организации государственных финансов, официально заявленного Правительством РФ.

 

 * * *